Действия по криминализации иностранной безвозмездной помощи можно рассматривать не только как рутинную борьбу с зарубежным финансированием оппозиции. В условиях кризиса власть сама хочет стать главным регулятором и реципиентов в сфере зарубежной гуманитарной помощи, и таким образом устраняет с рынка своих прямых конкурентов.
Введение в белорусское законодательство уголовной ответственности за нарушение порядка использования иностранных пожертвований сопровождалось протестами со стороны организаций, являющихся реципиентами таких пожертвований. Тем не менее это изменение было принято, причем в составе пакета изменений, само перечислений которых красноречиво свидетельствует о направленности мысли законодателя: ужесточается вплоть до уголовной не только ответственность за нарушение порядка получения иностранной помощи, но и за нарушение порядка проведения массовых акций, а так же вносятся изменения в законы об общественных объединениях и политических партиях. Если добавить к этому внесенные (но пока не рассмотренные) изменения в законодательство об органах государственной безопасности и об оружии, а так же дальнейшее ограничение использования сети интернет – то на фоне дела известного правозащитника Алеся Бяляцкого получается впечатляющая картина установления законодательного режима, характерного для своеобразного «отраслевого» чрезвычайного положения, введенного адресно в сфере общественной деятельности.
Действительно, в ходе нынешней осенней сессии белорусский парламент утвердил большое число крайне важных нормативных актов, при этом по традиции полностью отстранившись от критического анализа представленных исполнительной властью предложений. Нетипично, что многие из них рассматриваются в закрытом режиме. Как не странно, долгосрочное и принципиальное значение для развития страны будут иметь не указанные репрессивные поправки, а скорее ратификация белорусско-российского соглашения о строительстве АЭС и ратификация соглашения о коллективных силах быстрого реагирования ОДКБ. На этом фоне репрессивный пакет носит скорее инструментальное, а не стратегическое значение, он имеет большее значение для гражданского общества и демократической оппозиции, но не для широкого круга обывателей. А уж изменения в закон о КГБ скорее следует рассматривать в рамках общего усиления этой спецслужбы в системе взаимоотношений внутри тех групп, которые правят теперь в Беларуси.
В целом законотворческая активность парламента превысила стандартное «исправление» законодательства по окончании важной политической кампании. Скорее можно говорить о создании законодательной базы для более жестких действий режима в отношении гражданского общества – об этом свидетельствуют ужесточение порядка проведения массовых мероприятий и введение уголовной ответственности за его нарушение, расширения понятия «измена государству» и введение ряда других новых статей в УК.
В целом изменения в сфере иностранной безвозмездной помощи (ИБП) лишь в некоторой степени затронули сам порядок получения и использования ИБП. Можно говорить об определенном ужесточении режима финансирования политических партий и избирательных кампаний, а так же о распространении на все общественные объединения тех ограничений, которые ранее существовали для политических партий (например, запрет иметь счета за рубежом). Важно отметить, что изменения не затрагивают вопросов получения иностранного финансирования, предоставляемого в рамках международной технической помощи (например, по линиям различных программ ООН).
Следует отметить, что законодатель лишь незначительно откорректировал порядок получения и использования ИБП, но кардинальным образом ужесточил ответственность за нарушение этого порядка. В этой части расширены основания для административной ответственности, и введена уголовная ответственность. Известно, что эти поправки были внесены в парламент летом 2011 года, что может свидетельствовать о своеобразном стремлении криминализировать действия, подобные тем, что стали основанием для преследования правозащитника Алеся Бяляцкого: хотя формально он обвиняется за другое нарушение – связанное с неуплатой налогов в особо крупном размере (в предлагаемой уголовной статье размер нарушений с ИБП не имеет значения). Первый вариант законопроекта, внесенный в парламент, не был отредактирован и был принят почти в том виде, как и предлагало правительство.
Если ранее часть 2 статьи 23.23. КоАП устанавливала ответственность за нецелевое использование ИБП или на цели, запрещенные законодательством, то теперь данный состав включает в себя любое использование ИБП с любым нарушением законодательства. С учетом того, что белорусское бухгалтерское, хозяйственное, налоговое законодательство, а так же законодательство о делопроизводстве имеют многочисленные пробелы и нормы, не исключающие двойное толкование, данное изменение будет означать фактическую возможность привлечения к административной ответственности любого легального получателя ИБП при наличии каких-либо формальных нарушений, которые могут быть выявлены в ходе почти каждой проверки.
Статью 23.24. КоАП предлагается назвать по-новому: «Нарушение законодательства об иностранной безвозмездной помощи». В эту статью вводится часть 2: получение, а равно хранение, перемещение ИБП для осуществления экстремистской деятельности или других деяний, запрещенных законодательством, либо финансирования политических партий, союзов (ассоциаций) политических партий, подготовки или проведения выборов, референдумов, отзыва депутата, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования, забастовок, изготовления или распространения агитационных материалов, проведения семинаров или других форм политической и агитационно-массовой работы среди населения, если в этих деяниях нет состава преступления, - влекут наложение штрафа в размере от пятидесяти до двухсот базовых величин с конфискацией этой помощи, а на юридическое лицо - до ста процентов стоимости иностранной безвозмездной помощи с конфискацией этой помощи.
Таким образом, эта статья с объективной стороны предусматривает по сути три возможные группы нарушений связанных с получением (хранением, перемещением ИБП):
- экстремистская деятельность
- политическая деятельность
- деяния, запрещенные законодательством.
Данные категории сформулированы в законодательстве крайне общо и дают возможность для вольных трактовок (например, под экстремизмом в Беларуси пробовали признать и правозащитные мониторинги, и статьи в области политической науки). По существу законодатель решил распространить административную ответственность на все возможные нарушения, которые могут иметь место при операциях с ИБП: формулировка «других деяний, запрещенных законодательством» в сочетании с расширенным толкованием нарочито неопределенного понятия «агитационно-массовой работы среди населения» создает богатое пространство для квалификации любой деятельности в рамках получения ИБП как правонарушения.
Особую тревогу в этой связи вызывает предлагаемое включение в УК статьи 3692 «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь», которая имеет административную преюдицию с частью 2 статьи 23.24. КоАП. Таким образом, совершение в течение года после наложения административного взыскания по части 2 статьи 23.24. КоАП аналогичного нарушения будет влечь за собой уже уголовную ответственность по статье 3692 УК.
Объективная сторона предлагаемой статьи 3692 УК полностью дублирует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 23.24 КоАП. Данной нормой Уголовного кодекса предлагается установить, что получение, а равно хранение, перемещение ИБП для осуществления экстремистской деятельности или других деяний, запрещенных законодательством Республики Беларусь, либо финансирования политических партий, союзов (ассоциаций) политических партий, подготовки или проведения выборов, референдумов, отзыва депутата, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования, забастовок, изготовления или распространения агитационных материалов, проведения семинаров или других форм политической и агитационно-массовой работы среди населения, совершенные в течение года после наложения административного взыскания за такие же нарушения, - наказываются штрафом, или арестом на срок до трех месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет, или лишением свободы на срок до двух лет.
В отношении данной статьи справедливы претензии, которые выше предъявлялись к формулировкам части 2 статьи 23.24. КоАП. Термин «других деяний, запрещенных законодательством» в сочетании с расширенным толкованием нарочито неопределенного понятия «агитационно-массовой работы среди населения», при наличии не снятого административного взыскания позволяет квалифицировать как уголовное деяние почти любую деятельность, связанную с получением и использованием ИБП. В этом контексте особую тревогу вызывает также включение в состав как административной, так и уголовной ответственности за получение, хранение и перемещение ИБП для финансирования проведения любых семинаров, без определения их цели и тематики.
Под ИБП, согласно Декрету №24, понимаются денежные средства, в том числе в иностранной валюте, товары (имущество), безвозмездно предоставляемые в пользование, владение, распоряжение организациям и физическим лицам Республики Беларусь иностранными государствами, международными организациями, иностранными организациями и гражданами, а также лицами без гражданства и анонимными жертвователями. К ИБП относятся, в том числе, беспроцентные займы, взносы иностранных учредителей (членов) белорусских некоммерческих организаций, а также средства, передаваемые в рамках утвержденных смет, предоставленные организациям и физическим лицам Республики Беларусь вышеуказанными субъектами. Средства, перечисляемые белорусскими гражданами, в том числе постоянно проживающими за рубежом, к ИБП не относятся.
Важно отметить, что ужесточение административной ответственности и введение уголовной ответственности будет распространяться не только на лиц, получающих помощь в составе политических партии либо общественных объединений, но и на любых физических лиц, в том числе не связанных с политическими или иными организациями.
Почти одновременно иными актами увеличен объем ИБП, не подлежащей регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами президента (орган, на который возложена регистрация ИБП, без разрешения которого ее использование является незаконным). С 11 октября 2011 года со 100 до 500 базовых величин увеличивается размер ИБП, полученной физическими лицами посредством банковских и почтовых переводов, которая учитывается Департаментом в уведомительном порядке, на которую не нужно получать особое разрешение. Таким образом, при получении физическим лицом Республики Беларусь посредством банковских и почтовых переводов денежных средств для личных нужд в размере до 17 500 000 белорусских рублей (около 1500 евро) в месяц, в Департамент по гуманитарной деятельности за их регистрацией обращаться не следует (однако использование этих средств практически в 90% случаев будет проверено налоговой инспекцией). В то же время исходя из соотношения нормы, предлагаемой к внесению в Уголовный кодекс, и норм Декрета № 24 можно предполагать, что использование указанной нерегистрируемой в Департаменте суммы на нужды деятельности, перечисленной в диспозиции уголовной статьи, также может трактоваться как преступное деяние и влечь ответственность по статье 3692 УК.
Наряду с дополнительными ограничениями на финансирование общественных объединений и политических партий в ходе избирательных кампаний можно предполагать, что применение новых статей будет активно использоваться в преддверии следующих выборов (в том числе для устрашения потенциальных участников).
Основной мишенью новой статьи станут организации, получающие ИБП нелегально, использующие ее в целях политической или правозащитной деятельности (особенно – незарегистрированные организации и инициативы). Теперь обнаруженная при обысках иностранная валюта может быть уликой и, по крайней мере, основанием для расследования (так что число обысков вероятно увеличится). Однако следует так же ожидать активного использования новой статьи УК как средства давления и в отношении зарегистрированных объединений (любая работа с ИБП, даже легальная, теперь может в перспективе привести к уголовной ответственности). Наличие административной преюдиции (уголовная ответственность наступает только после ранее наложенного административного взыскания) позволяет предполагать, что законодатель стремится не посадить в тюрьму наибольшее число нарушителей, а заставить их отказаться от нелегального получения ИБП.
Предусмотрено внесение в Избирательный кодекс Республики Беларусь новых ограничений: запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, ИБП от иностранных государств, иностранных организаций, международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также от анонимных жертвователей. По сути откручиваются назад и нивелируются те изменения, которые были внесены в избирательное законодательство в части формирования личных избирательных фондов кандидатов перед прошлыми президентскими выборами. Теперь кандидат или партия, получившие пожертвование от белорусского субъекта, рискуют попасть в ловушку: они самостоятельно без проведения полного аудита никак не смогут определить, не получены ли из иностранного источника средства, законным образом переведенные белорусским субъектом хозяйствования в их избирательный фонд.
Уже известно, что разрабатываются изменения и в урегулирование внутренних пожертвований: в соответствии с планами, во втором полугодии будет отменен указ о внутренней спонсорской помощи, однако пока неизвестно, каков будет порядок, который придет ему на смену. Один из разрабатываемых проектов предлагает ввести и для внутренних пожертвований тот же разрешительный порядок, который теперь существует для ИБП, но есть и менее радикальные предложения.
Следует отметить, что за первые полгода 2011 года (когда страна находилась в состоянии введения санкции и значительной изоляции) объем регистрируемой властями ИБП увеличился на 20% - с 40 до 48 миллионов долларов. Ежегодный объем иностранной помощи, поступающей через Департамент, составляет около ста миллионов долларов, или несколько больше. В ситуации кризиса такая сумма становится уже значимой для бюджета – ведь это именно помощь, субсидии, адресные пожертвования, которые не нужно отдавать. Представляется, что белорусский режим начал рассматривать ИБП как важный бюджетный источник, и будет стремиться переключить на государственный (или контролируемый государством) канал всю социальную, благотворительную, экологическую ИБП.
В принципе, такой подход типичен для бедных стран – в некоторых из наименее развитых стран глобального Юга вся государственная социальная сфера, в том числе иногда и пенсионная система, финансируется именно за счет европейских грантов (наиболее известен тут случай палестинской автономии и сектора Газа). При такой трактовке действия по криминализации иностранной безвозмездной помощи можно рассматривать не только как рутинную борьбу с зарубежным финансированием оппозиции, а как борьбу за госконтроль над теми средствами, что могут поступить в Беларусь в рамках гуманитарных проектов и программ: власть попросту сама хочет стать главным регулятором и реципиентов в этой сфере, и таким образом устраняет с рынка своих прямых конкурентов.
Таким образом, наиболее сильной угрозой, которая могла бы приостановить введение этих поправок (либо их неприменение в наиболее жесткой форме) было бы намерение донорского сообщества или чего части значительно сократить либо прекратить финансирование проектов с участием государственных субъектов. Для стран и организаций доноров такое действие было б единственно возможным сильным шагом, однако от их трудно ожидать такой консолидированной позиции.
Юрий Чаусов, Агентство политической экспертизы